編按:
全球各國於去年底通過巴黎協議，宣示均要抑制全球增溫於攝氏2度，甚至1.5度以下。而中國身為世界最大的排放國，其減碳政策的履行程度，更牽動全球是否達到減碳目標。
中國預定將於明年度啟動全國的碳交易市場，將一舉超越歐盟，成為全球涵蓋排放量的碳定價機制。然而此舉是否意味著中國已經走向低碳發展的坦途？抑或碳交易僅是迴避到採行根本減量措施的規避之道？而又有哪些弱勢與邊陲族群會被因此制度加劇其衝擊？此均為分析中國減碳政策時不可忽略的觀察重點。
綠盟講座邀請長期研究國際碳交易市場的學者劉仲恩博士分享其對中國減碳政策的觀察，談論中國從傳統的命令與控制手段，轉變到經濟手段，仰賴市場機制創造減碳誘因，將成為全球最大碳市場的過程發展演變與未來挑戰。
中國占全世界碳排放量最高且持續增長，因此，中國如何應對氣候變遷與全世界息息相關。探討減碳議題時，除了關注總量外，也需看趨勢，中國的碳排總量是從2000年開始暴衝，至2007年已超越美國，呈現巨幅上升，現居全世界碳排放量最大國。而減碳的人均觀點非常重要，就人均碳排量而言，三億多人的美國人均20噸左右遙遙領先，十三億人的中國現則達人均7噸以上，已與歐盟水準並駕齊驅，甚至超越部分歐洲國家。
中國早期都把減碳當外交議題，當初拒絕簽屬京都議定書，推卸責任，使得國際談判成效相當有限。隨著時空推移演變，近十年來，中國戰略思考有很大改變，應對氣候變遷逐漸轉變為發展議題，需經濟轉型朝低碳發展，讓一些關鍵產業能與歐美競爭，便將其納入經濟發展的戰略思考，作出積極行動。
檢視中國氣候變遷政策發展，另一個重要的背景是2014年，歐巴馬跟習近平聯手發表「中美氣候變化聯合聲明」，中國承諾在2030年將國內再生能源的比率增至20%、碳排放量將達到最高峰，之後逐步減量。
從國際背景來看，以往每年的聯合國氣候變化綱要公約締約國大會(COP)都是以國家為單位談判，進度緩慢、成果有限，而去年底達成巴黎協議，一改以往氣候政治由上而下的治理方式，轉變為自下而上，各國自主提出減排量。中國是最大排放國，所以在國際上承受非常大的減碳壓力，反觀中國內部也開始有許多相應政策推行，於今年的《第十三個五年規劃》提出綠色經濟節能減排的指標，並把碳市場作為氣候政策的重要工具。
中國於2013年在七個地方推動碳交易試點，分別為北京市、天津市、上海市、深圳市、重慶市、湖北省和廣東省，七個試點發展各自的碳市場與市場規則，中央政府從現有七個試點的碳市場學習經驗，預計於2017年正式成立全國性碳市場，將由國家發展與改革委員會(簡稱發改委)主導，執行單位則交由省級發改委，執行細節尚在制定中，可確定的是會管制年排放量超過一萬噸的高碳排產業，涵蓋發電、鋼鐵、化學產業，預估約有一萬家以上公司受到管制，全國碳市場一推出，影響層面將會涵蓋約30%-40%的排放量。
中國碳市場特點在於其完全由國家中央政府主導，企業處於被動，相較之下，歐洲則是由企業團體做為碳市場的幕後推手，讓政策推行較順利，對企業直接的好處是鼓勵政府碳交易，便有機會取得免費發放的碳排配額。
目前中國推動的碳市場建立於以往清潔發展機制、碳抵換的諸多經驗基礎之上，全中國有將近兩三千個碳抵換專案，佔全世界一半以上的數量。另外，中國跟歐盟的國際組織也有非常多的合作，參考國際經驗，亦透過世界銀行取得經費研究如何設計碳交易制度。中國對於推碳稅或碳交易也曾有辯論，這是國內不同部門的戰爭，財政部支持碳稅，而目前碳交易佔上風，中國主推碳市場的其中一個原因是汙染問題太嚴重，治理碳排也可以治理其他環境汙染問題的功能。
劉仲恩觀察，國際壓力、產業轉型、治理汙染問題的功能是中國推動碳市場的三大主因。
身為世界碳排第一大國，中國發展碳市場面臨各種挑戰，涵蓋有效監管、企業參與、電力改革、區域平衡發展、環境與社會正義。
碳排放量實難以準確量測，充滿不確定性，因此如何有效監管是關鍵的挑戰，2012年《自然》雜誌（Nature）曾提及，中國各省加總的碳排與中央政府所計算的數值相差15%，落差相當於全日本的碳排量。而去年的《自然》雜誌也有相關的辯論指出，中國過去碳排計算高估17%，但也同樣遭受到其他團體質疑。另一方面，雖然中國發改委開設許多碳會計的培訓課程，但仍有欠缺碳會計專業人才的問題。還有，中國的造假問題，碳交易背後牽涉相當龐大的利益。此外，中國在計算碳排放量時，認為這是國家主權問題，碳排關係到國際談判的利益衝突，攸關國家安全，所以會把外國的公司排除在外，限制僅有本國企業能參與碳會計。
企業實際的參與亦是挑戰之一，企業要學會碳交易的運作，並將碳資產轉換到公司策略與治理的一環，則需要很長的學習曲線。唯有企業認真參與，才能達到碳市場工具預期較具效率的優勢。
電力改革也將是中國另一個更大的問題，電力是最大排放源，中國現以燃煤居多，而電價是由中央政府管制，碳市場勢必對電價有衝擊，因此，碳市場如何影響民生電價，也將影響整個中國電力業的改革。
再者，中國幅員遼闊，各區域有著不同的產業與經濟結構，如何確保區域平衡發展實為挑戰，中國沿海地區經濟發達但碳排最低，而東北重工業區碳排量較大但經濟卻較差，西部則是低度開發低碳排，每個省份都會替自己的利益著想，中國面臨要如何界定各地區共同但有區別的減排責任的問題，以平衡不同區域的發展情況。
最後是環境與社會正義，中國目前也有實施碳抵換的專案，其品質為人詬病，在舉著低碳大旗之下，可能剝削當地社區，類似案例層出不窮，例如為了建設風力發電而導致遷村，對當地人的生活有什麼影響則值得關注。
反觀台灣於去年通過《溫室氣體減量及管理法》，設定了減碳的目標年與總量，尚在摸索碳交易市場的建立，而這其中碳稅與碳交易競合的問題，以及對於建立碳市場的需求，社會討論較少，未來台灣在減碳議題的發展仍須要大家持續討論什麼樣的政策工具才真正適合台灣。
講者簡介：劉仲恩，台大化工學士，耶魯環境管理與發展經濟碩士，威斯康辛麥迪遜分校社會學博士，哈佛大學甘迺迪政府學院博士後研究員，預計今年秋天上任至美國西方學院任教。研究主題為環境社會學、全球環境治理與國際發展。
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