漁電彙整 - 綠色公民行動聯盟

【講座側記】漁電衝突或共生？從七股生態養殖、食魚教育與光電發展談起

林韋翰（綠色公民行動聯盟志工） — Wed, 11 Jan 2023 11:39:38 +0000

去年（2022）3月，國發會公布臺灣2050年達成淨零碳排路徑及策略，大規模使用再生能源是臺灣邁向淨零碳排的關鍵策略之一，其中以離岸風力與太陽光電為發展重點。臺灣地狹人稠，推動一地兩用、複合式的光電發展型態（諸如漁電共生或農電共生），是當前與未來發展重點。2018年，政府試行漁電共生政策，在相關配套尚未完善之前，引發許多質疑、衝突與爭議。面對這些爭議，包括綠盟在內的數個NGO團體，於2019年共同提出「環境與社會檢核」（簡稱環社檢核）機制，係透過環境與社會影響的檢核，篩選出光電施作的適當區位，並納入民眾參與和知情的互動與溝通，以快篩的方式，試圖在光電設置之前，引導廠商選擇環境敏感較低之處設置案場，並思考減輕與縮小環境衝擊，以及如何與在地居民及社區的需求結合。

先試行於漁電共生的環社檢核機制上路已逾兩年，綠盟認為僅仰賴環社檢核單一制度，恐無法處理不同階段的爭議問題，且一定區域內有不同類型光電同時開發所造成的壓力，也必須有其他政策工具來處理。去年（2022）11月3日臺南七股鄉親北上抗議，便凸顯了七股開發量不斷往增加、擴張的壓力，已帶給在地民眾或者社會，很大的焦慮跟擔憂。

綠盟透過本次「漁電衝突或共生？從七股生態養殖、食魚教育與光電發展談起」講座，讓聽眾以不同視角從認識七股在地青年的地方實踐以及以養殖為核心的食魚教育推動，進而思索未來在地產業與文化如何面對光電的衝擊，以及光電未來與地方發展或共融互動的可能性。

我們邀請長期在七股關注友善養殖、食魚教育及地方創生的「股份魚鄉」共同創辦人廖宜霈，從地方實踐與經驗的分享出發，並如何思考漁電共生與地面光電所帶來的衝擊。第二部分再由七股監督光電青年聯盟的沈軒宇，分享他在七股對漁業和光電的田野觀察，以及七股在地的青年如何進行串連、發聲和關切綠能發展的過程。

從生態教育、地方創生看漁電衝突

廖宜霈以他自己如何與七股的生態、養殖有關食魚教育以及地方創生產生關聯來破題，並坦言目前無法述說太多光電如何影響他們正在做的地方實踐的程度，「因為這些都還沒發生」，但他希望這些經驗，可以在未來給業者跟政策提供一個方向，去思考怎麼把人拉進來七股。

廖宜霈從2017年便進入七股，迄今已第七年，剛好在2022年碰度到地方創生議題，但同時也是光電大舉進入七股的時刻。廖宜霈首先介紹七股的發展歷史與地理區位，強調七股位於台灣最西端，從過往發達的製鹽產業，到以養殖漁業為主的變遷，都與地理條件及自然環境有關；而七股西側的潟湖，是黑面琵鷺渡冬的地點之一。

廖宜霈與其他青年所創辦的「股份魚鄉」，發現在地的學生和七股傳統的養殖漁業之間的認識與連結是斷裂的，因此決定和在地的漁民以及學校合作，透過由漁民親自和在地學生說明與分享，讓學生能更認識七股的生態、漁業以及實地體驗養殖漁業的生活，讓七股三千公頃的魚塭都能成為七股學生的教室。除此之外，股份魚鄉也與在地的居民、漁民共同思考、設計了一系列給大眾的課程，目的是打破遊客、消費者對於養殖漁業、漁民的刻板印象，重新看待這些食物、產業甚至土地，改善消費者和生產者之間的連結，讓消費者更願意支持甚至關心在地的漁業。

最後，廖宜霈思考目前七股光電案場造成的衝擊，大量的魚塭成為光電案場，原本的養殖漁業地景被破壞，甚至影響到既有的漁業發展，廖宜霈和股份魚鄉團隊希望發展不同的地方創生樣態，讓返/來鄉青年能夠有生活上與創業上的支持，也期盼七股在光電之外，能長出屬於自己的在地產業、文化、地景的樣貌。

跳脫漁電二元對立，找出光電與地方共生的可能

七股監督光電青年聯盟的沈軒宇則從七股的光電爭議談起。沈軒宇說自2021年回到七股，他便參與漁電共生環社檢核，訪談許多七股在地居民、里長、養殖戶等利害關係人，了解他們的看法、思考與擔憂，試圖釐清七股光電衝突中的社會衝擊與環境衝擊，以及其中各個利害關係人的樣貌和網絡。2022年沈軒宇和在地青年成立「七股監督光電青年聯盟」，面對超量負荷的七股光電議題，進行討論與倡議。

沈軒宇認為，七股與光電共存已經是必然的事實，而非要與不要的二元選擇題，因此應該要去討論未來二十年要如何讓光電在七股的發展，更符合在地的需求。2022年11月，上百位七股鄉親北上到總統府、行政院前抗議，要求政府對七股光電實施總量管制、禁止七股台61線以西的光電案場、並且有一個在地溝通協調的平台，以解決七股現地的爭議。這些訴求與憤怒來自七股目前光電案場若全數通過申請沒有管制，可能會讓七股區五分之一的土地都被鋪上太陽能板，造成在地極大的衝擊。

這些衝擊背後並非只是在地青年或部分漁民與光電業者之間的衝突，其實是由許多不同利害關係人所構成的巨大網絡（如下圖），沈軒宇認為，需要釐清不同的利害關係人在光電爭議中扮演的角色和多元的立場，並盡可能在光電案場的規劃設置中，納入所有利害關係人的參與，照顧到各個利害關係人的需求，「如果沒有在前期就把地方對於發展的想像帶入討論，可能會使光電進入在地時會有更大的反彈，而讓原本立意良善的綠電成為鄰避設施」，反過來說，他認為若能夠有充分的討論，是有機會鬆動不同利害關係人的立場，讓七股既有的產業發展和光電發展不會是兩個極端的選項。

面對目前七股漁電共生未來的發展路徑，沈軒宇認為應該要有上位的空間規劃，評估魚塭複合式的功能，例如：魚塭同時具有的產業功能、生態功能、減緩與調適功能等等，他表示，如果高度放大其中的某個功能，「是否會壓縮到其他的功能？」他提出疑問。以目前漁電共生的走向，他認為是放大了魚塭的減緩功能，而壓縮到其產業、生態和調適功能。除此之外，他認為也必須從產業和治理層面考慮，在未來隨者能源轉型漁電共生發展規模擴大，大量的魚塭蓋上太陽能板，養殖漁業要如何進行產業轉型，都需要無論中央與地方治理單位跨部會、不同層次的協調和合作。

沈軒宇接著分享了現階段在七股光電衝突可能的解方，其中最重要的是利害關係人的參與，如何廣納、捲動更多利害關係人，以及把不同的空間要件都納入討論，才可以真正從地方的角度出發他強調，「以地方為主體做光電發展，才能讓光電與地方相容。」

最後，沈軒宇認為未來需要鄉村層級的國土規劃，對七股產業、景觀、調適等等不同的面向進行規劃，盤點不同空間發展樣貌，才能讓光電和七股有共榮的可能性。而對於未來溝通平台的發展，沈軒宇提出了幾個可能性，例如由在地居民為主體和中央所組成的「七股區域光電治理平台」或者籌辦納入不同利害關係人所組成的「七股光電願景論壇」，產出一份對於七股光電發展的共識文件，才能夠真正從在地的角度出發，找出七股和光電共存、共好、共榮的可能性。

面對未來的淨零轉型，綠盟認為轉型過程不應該只注重再生能源設置量的擴張，也必須在各種制度設計中兼顧生態、社會，以及公民的各種參與及溝通，才能同時達到社會轉型。從這場講座中，我們很具體的感受與看到在地青年、養殖產業、養殖現場、教育實踐、參與討論、地方文化、在地發展討論及願景等的多元面向，未來光電發展能如何與在地對話與互動，將會是朝向共融、共存的關鍵之一。

光電發展應有總量管制與整體區域發展思維-聲援七股光電

綠色公民行動聯盟 — Thu, 03 Nov 2022 09:11:03 +0000

今日（11/3）由七股在地團體發起的「七股光電已超量、開發總量應管制」記者會，針對目前七股地面光電開發壓力，提出全區應總量管制、台61縣以西不得開發光電、保留黑面琵鷺生態棲息熱區及文蛤生態養殖特區、針對施工影響等應具體規範施工指引與跨局處協調機制等訴求。綠盟除了呼應上述立場外，我們認為，面對七股光電爭議：

一、光電發展應有總量管制與整體區域發展思維

根據行政院農委會的統計資料，目前室內型漁電共生通過容許共550件，其中台南佔約一半、262件，面積為480.66公頃；地面型漁電共生通過容許總件數為35件，台南佔三分之一、21件，面積為499.72公頃，是目前推動漁電共生的六縣市中，案件最多、面積數最大的區域。根據七股監督光電青年聯盟所提供臺南市經發局於今年（2022）4月統計之數據，臺南七股的各類型地面光電有1,148公頃已完成光電案場的備案申請，占七股全區土地面積的十分之一，且面積持續增加中，地方的開發壓力已無法消受。

七股的現況凸顯光電發展的失序，我們認為應儘速納入總量管制以及區域發展的整體思維。目前地面光電開發以室外漁電、室內漁電、地目變更型、國有地設置光電等不同設置型態或設置性質為區分，其申設流程、治理方式、主管機關等皆不相同，致使同一塊土地不同設置性質的光電案場同時進行施設時，難以掌握區域內光電設置現況，我們認為，相關主管機關應儘速針對不同設置型態或設置性質的地面光電開發現況的盤點，儘速提出區域開發總量的管制辦法，不能由市場機制主導光電的發展，致使空間失衡狀況更加劇烈。

二、漁業署應將漁電共生養殖轉型衝擊、綠電發展與區域永續及產業轉型，納入養殖漁業白皮書

漁業署於去年（2021）5月與11月，分別提出六大產業升級措施為主的養殖漁業白皮書，以及漁業政策長期發展白皮書，預計四年內投入約87.3億與擘畫至2030年的七大漁業永續策略，不過，其中僅提出漁電共生光電裝設目標量，以及預計2025-2030年完成屋頂型漁電共生適用物種清單，產業升級政策完全脫離目前漁電共生現況，對於養殖漁業現代化轉型升級多停留在硬體的更新，相當薄弱，對應目前漁電共生的發展現況與產業衝擊，根本緩不濟急。

我們認為，未來十年是漁電共生影響臺灣養殖漁業的轉型與走向的關鍵時刻，面對可能的產業衝擊與風險評估、因應對策、相應的產業發展與轉型、漁民權益與轉型輔導機制、養殖物種、產銷模式等面向，將養殖漁業、綠電、漁民生活生計、生態環境共同納入區域永續發展的思維，才是養殖漁業現代化轉型的內涵。此外，從了解漁民實際的養殖現況與特性，進一步思考與擬定相關的輔導轉型機制，方能落實真正的公正轉型。

三、主管機關與業者應思考、擬定更多元光電的社區及公民參與模式

目前光電發展與在地社區、漁民等利害關係人的關係相當薄弱，包括光電獲益與漁民、社區無關；綠電無法在地使用；綠電生產與地方產業無相關性；業者所繳納之漁業環境友善公積金尚不清楚實際運用內涵等。我們認為，光電發展應加強在地的參與度與共融性，並從案場的規劃設計階段，就應該納入養殖漁民的參與，讓漁民的養殖實務經驗能融合在案場的規劃設計上，更符合實際養殖需求，亦作為溝通、對話與互動的模式。

另外，以產業為出發，應思考什麼樣的光電系統，能使漁民能負擔得起，並以自發自用、餘電躉購的模式，穩定養殖用電外亦可創造收益。此外，漁民或社區是否可參與案場的共同投資者，或者更深入的參與可能包括從技術選擇、系統設計一直到共同營運等，都有機會參與其中。我們認為漁電共生應該是有機會在完善制度的打造、利害關係人的互動以及多元溝通模形式之下，在養殖漁業的產業發展上創造更多共存共榮、共融的方式與創新機制。

綠盟長期以來從民間團體的角度推動能源轉型，認為能源轉型不應該只有開發「量」的思維，而是必須重視社會溝通，並在政策施行前就啟動利害關係人溝通與對話，我們同時呼籲跨部會的整合與協調的重要性，是推動轉型的重要關鍵。

最後，我們認為相關部會，諸如經濟部、農委會等，應將區域問題視為通案檢討與借鏡，不應將七股的現況與社會爭議以個案視之，而是能從中檢討諸如棲地流失與生態衝擊、養殖漁業漁民權益的保障問題、跨區域協調機制、生態觀光發展願景，以及行政單位的跨部會溝通等問題。我們認為，這些問題可能也正在或即將於其他推動漁電共生的區域發生，經濟部應以七股的現況作為整體漁電共生機制的修正檢討依據，並啟動與地方的溝通管道。

【聯合新聞稿】環社檢核管不到室內漁電恐失控

綠色公民行動聯盟 — Tue, 30 Aug 2022 08:02:10 +0000

室內型漁電共生養殖場（下稱室內漁電），是現今行政院力推的重要能源轉型方向。室內漁電屬於屋頂型光電，光電板覆蓋率可達土地面積的80%，遠高於戶外漁電共生覆蓋率40%；此外，室內養殖是採24小時水質處理的環境控制技術，具高技術門檻，發電業者多半需引入新的養殖團隊，或跟企業化的養殖戶合作的方式進行養殖，因此發電方及融資方認為相較戶外漁電共生多半需與原傳統養殖個體戶合作，室內養殖是較可控、風險較低的經營方式。因此，雖然室內漁電較戶外漁電的單位面積成本高出許多，但反而更受光電業者青睞，據了解近來申請案件數已遠超過戶外漁電。近期更有案例，得到了銀行團88.8億的鉅額貸款，創下2022年台灣金額最高的漁電共生聯貸紀錄。室內漁電是在魚塭上填土蓋建築物，相比戶外漁電是大幅增加了土地的使用強度，但目前卻缺乏相關環境社會檢核和漁業管理機制。大規模開發下很有可能失控，進而造成嚴重的環境破壞與漁業問題。

主持人綠色公民行動聯盟秘書長崔愫欣

缺乏規範的室內漁電對環境是更高強度開發與衝擊

中華民國野鳥學會呂翊維秘書長表示，台灣西南沿海是候鳥重要的度冬與過境地區，近幾十年來我國海岸天然泥灘地減少許多，室外型魚塭、廢棄鹽田等半自然濕地環境，已成為候鳥重要的替代棲地之一，包含彰化漢寶、雲林口湖、嘉義布袋、台南七股到高雄永安，魚塭佔有相當大面積的地景，亦是候鳥會利用的重要棲地類型，除了能提供候鳥貴重的食物來源，鄰海的魚塭堤岸也提供水鳥在潮汐漲退時可休息的棲地，而保育鳥類如黑面琵鷺也是經常利用魚塭的常客。為了盡可能減少光電開發影響魚塭原有的生態功能，近年經濟部透過環境與社會檢核機制，依生態敏感度規劃先行區、關注減緩區及迴避區，希望讓戶外漁電產業選擇適當的位置、以適當的方式設置，方能與環境生態共存共榮。但室內漁電目前不僅不受環社檢核的規範，其開發後土地幾乎都被建築物遮蔽，形同捨棄魚塭的生態功能，更無須遵循分區機制減少生態衝擊，亦未有總量上的限制。若不盡速檢討，讓大量光電開發導向室內漁電，可預期將造成魚塭地景的棲地破碎化，進而對生態環境造成嚴重的衝擊。

中華民國野鳥學會呂翊維秘書長

室內漁電一窩蜂萬一爛尾難回復

環境權保障基金會研究員許博任指出，室內養殖是在室內設施採全天候水質控制養殖，較可排除氣候及水質影響，並且可提高養殖密度，長期是農委會推動養殖現代化的政策目標。但過往由於室內養殖水質技術門檻高、資本投入高、且須有人力24小時監控水質，故養殖漁民投入意願低，成功經營的實例並不多。目前因光電業者及融資銀行認為室內養殖是經營模式較可預測、較低風險的養殖方式，因而準備大量投資申設室內漁電案場，光嘉義縣預計申設面積就超過兩百公頃，這樣小區域大面積投入室內養殖是前所未有的狀況。就環權會先前與養殖從業人員訪談，相關人即對於台灣室內養殖的技術及人才量能，是否足以支撐光電業者一窩蜂投入室內漁電案場多有保留，直指光電業者極可能低估室內養殖的經營門檻與風險。許博任特別指出，農漁業的新投資一般大約需要三年，才能知道是否可達產銷穩定，室內養殖無法順利經營的問題會遞延發生。現在若讓光電業者一頭熱同時大量的投入室內漁電案場申設，若兩三年後發現無法損益兩平，但室內養殖設施都已興建，土地都已蓋上建物難以回復原狀，恐怕會出現大量爛尾室內漁電案場的難解問題。

環境權保障基金會研究員許博任

室內漁電應有區位盤點與總量管制漁業署應提出室內養殖白皮書

室內漁電遮蔽率80%，棟棟相連到天邊，密度比工業區還高，卻不用做環境社會檢核。室內養殖工法與現有室外場完全不同，嚴重欠缺專業人才，且所需漁工大幅增加，人從哪裡來？更況室內為高密度養殖，若成功將大幅增加供給，進一步惡化本已失衡的產銷現況，若失敗，將變成假養殖真種電。許博任則進一步指出，漁電共生的環境社會衝擊更大、養殖門檻更高，勢必需要相應的環社檢核及養殖漁業管理措施。由於室內漁電形式上是附屬於室內養殖設施的屋頂型光電，申設程序上是先申請農業主管機關的室內型水產養殖設施容許，後申請電業主管機關光電籌設許可的兩階段的程序，因此農業及電業主管機關都應負起各自加嚴管制的責任。漁業署應提出全國室內養殖設施白皮書，從經營量能、產銷穩定、生態環境等條件，盤點及規劃全國各區可以作室內養殖設施的區位、適養物種及總量管制，作為地方政府核發室內養殖設施容許的依據。

室內漁電應排除關注減緩區並要有環境社會議題配套處理機制

台灣環境規劃協會常務理事李翰林表示，台灣西南部沿海低漥地區原本就是淡鹹水交匯的洪泛地帶，先民依循自然條件築堤圍塭，這種開放式養殖慣行會在冬季排乾水位進行曬池整地，池底露出的小魚小蝦剛好為冬候鳥提供珍貴的覓食環境。這是養殖文化與生態共生的韻律，具體說明了海岸魚塭養殖除了創造生產，還有供給（生態棲地）、調節（氣候與水循環）與文化（養殖者社群、地景認同）等不同面向生態系服務功能。這也是為什麼漁電共生環社檢核機制中，會特別去指認出具有重要環境社會課題的「關注減緩區」。上述位於區內的魚塭，除了能同時提供水鳥所需棲地及漁業生產功能，更可在適當因應對策設計下設置戶外漁電，達成生態、漁業和能源的共存共榮，廿年設置期滿也有機會回復原狀。然而開放型魚塭一但轉為室內漁電案場，就會造成不可回復的永久性改變，表面上提高了漁電收益，卻會完全犧牲其他既有的生態系服務功能，因此關注減緩區內不應核准任何室內型案場的開發。而針對優先區經濟部和農委會亦應建立聯席審查機制，在業者申請電業籌設許可時，則應要求業者提出當地環境社會議題處理對策，依處理對策的可行性及良莠則作為是否通過或優先取得許可的審查衡量要件。

台灣環境規劃協會常務理事李翰林

立法委員洪申翰表示，近幾年看到滿多室內養殖的光電廠型態出現，因為對於很多放貸方來說，室內養殖取得融資相對容易，使得民間的資源開始流向室內養殖，也讓過去漁業署一直想要推動的養殖現代化目標更加速。但也看到一些問題浮現，包括生態、海岸防護，甚至是農漁村生產模式及社會關係快速轉變帶來的衝擊。怎麼來管理增加的室內養殖案場？這是過去沒有好好談過，相關的配套需要有關的部會盡快來規劃。

立法委員洪申翰

我們的訴求：

地方農業主管機關及經濟部應立即全面暫緩發給「位於關注減緩區內」的室內水產養殖生產設施容許使用及其屋頂型電業籌設許可。
農委會及經濟部應儘速推動室內型漁電共生的環境社會議題處理機制。
農委會應儘速研提室內養殖政策計畫書。

新聞稿聲明團體：中華民國野鳥學會、台灣環境規劃協會、地球公民基金會、荒野保護協會、綠色公民行動聯盟、環境權保障基金會。

漁電 彙整 - 綠色公民行動聯盟