一場不該發生的悲劇──經濟部如何錯失阻止明揚大火的機會？

曾虹文（綠色公民行動聯盟副祕書長） — Mon, 22 Jan 2024 02:49:42 +0000

《中央通訊社》評選2023年十大新聞的第六名就是9月22日發生的明揚大火，造成10死、100多人輕重傷，其中包含4名消防員、6名員工死亡，及10名消防員受傷。如此嚴重的工安事故並非一朝一夕造成，而是長期持續存在的汙染問題，及一整套行政管理監督機制失靈的結果。專家學者多次對明揚的環保、工安問題提出預警，原本有一次又一次的機會可以阻止明揚大火的發生，卻因為經濟部流於形式的管理與放水，放任明揚長期讓員工暴露在高風險的作業環境中，錯失挽救機會，最終釀成悲劇。

很可惜的是，事發至今將近4個月，未見政府相關部會進行全盤檢討，媒體也因為總統大選而排擠了重大議題後續的追蹤報導，難以給予行政機關更多的輿論壓力。必須沉痛的說，系統性的制度漏洞之下，明揚絕非個案，一定還有像明揚一樣的高風險工廠，卻沒有被好好管理，若不能深切檢討幾十年來政府工廠管理的沉痾陋習，繼續放任高風險工廠不管，恐怕還會發生下一場悲劇！

明揚悲劇是十幾年來工廠管理沉痾的結果

從固定汙染源操作許可證得知，明揚主要汙染物為有機粉塵及揮發性有機化合物（VOCs）。長期暴露於高粉塵作業環境，會使有害物質沉積於末梢支氣管與肺泡中，可能導致不可逆的肺纖維化，亦即塵肺症。當空氣中的可燃性有機粉塵達到一定濃度，一旦遇到火源就很可能發生塵爆。

VOCs對人體的危害就更顯著，若吸入過多或濃度過高，會刺激呼吸道、造成神經中毒，感到頭痛、噁心嘔吐、四肢無力，更可能傷害肝臟、腎臟，甚至長期暴露或吸入被懷疑是引起癌症的主要原因之一。且大部分的VOCs都屬於易燃性，當其逸散累積濃度達到爆炸下限值並達閃火點溫度時，即會產生閃燃進而引發爆炸，因此，其屬於作業場所安全的高風險對象，不得不特別對其進行嚴格管制與重視。

2011年明揚勞資糾紛判決書中就已經看到，有離職員工表示工作環境充滿橡膠粉塵、高熱、強鹼、刺鼻氣味。根據曾受經濟部邀請進廠輔導明揚改善製程及勞工安全衛生與汙染防制的專家學者們表示，2017年進廠輔導時，即發現製程作業區VOCs跟有機粉塵明顯逸散嚴重。

而依據立委洪申翰向經濟部索取資料結果，2022年10月及11月，經濟部曾兩度委託工安協會、專家，針對明揚的化學品危害、粉塵作業環境進行改善輔導，輔導報告也明確記載發生大火事故的一廠有粉塵嚴重飛散問題，及二甲苯、乙酸丁酯、乙酸乙酯等VOCs檢測濃度相加超過法規容許的暴露濃度，建議整體需進一步改善。換言之，明揚的問題不是今天才隨機發生，而是至少十幾年來持續潛在高風險存在所導致的結果，且主要空氣汙染物及廢氣均未妥善收集，並經有效之空氣汙染防制設備妥善處理，因此，需進行整體檢討改善，才能避免汙染物逸散嚴重的情形，危害員工健康及作業安全。

經濟部權力一把抓，但每一項管制都放水

去年（2023）5月，經濟部針對2022年底工安協會對粉塵作業環境提出的改善建議進行複查，結果一切正常。而我們卻從複查照片中，肉眼可見仍處處充滿粉塵，顯然沒有良好的改善。

業界已有許多防止粉塵逸散的防制設備，技術成熟、低成本且操作簡單，對於事故前一年（2022年）淨賺將近6億的公司來說，完全不會造成負擔，既可兼顧員工健康，也可確保作業安全。但經濟部卻選擇在複查時放水，無視專家學者的建議，未確實監督要求明揚做出有效改善，繼續放任明揚將員工暴露在高風險的作業環境，錯失最後一次阻止9月大火悲劇發生的機會。

經濟部放水的責任還不只這一樁，從固定汙染源操作許可證的審查、核發及後續的許可查核，到勞檢的稽查管制，再到專家學者的輔導改善建議，每一項管制機制都是一層一層的防火牆，只要其中有一個環節能確實執行，這場大火或許就不會發生。很可惜的是，經濟部把每一道管制的權力都抓在手上，但每一個管制環節都失靈，沒有發揮預防的作用。要怎麼把這結構性的漏洞補起來，讓重大災害停在這裡，是現在迫切需要面對的問題。

管制失靈1：固定汙染源操作許可證的審查漏洞

許可制度的精神在於汙染預防管理，預先掌握汙染源的不良影響，藉由學理的審查進而實際執行汙染源及空氣汙染防制設備的試車檢測及驗證其汙染排放，進而達到低排放量及濃度之有效管制，規範其應採行的控制措施及操作參數，確認各項條件得以符合總量管制與排放標準。因此新設或變更固定汙染源前應申請設置許可證，進行第一階段書面審查，確認生產製程理論設計得以有效收集與處理空氣汙染物，符合汙染物排放標準及排放量有效削減後，才得以核發設置許可證，也才可以開始建廠設置汙染源。設置完成後，需申請操作許可證，進行第二階段實質審查，確認製程有按照流程設計走，並試車驗證在最大產能情況下，空氣汙染物之產生、收集、處理情形及採樣檢測確實能符合法規或自降標準後，才核發操作許可證。

操作許可證有效期間為5年，屆滿前3至6個月內須提出許可證展延之申請，目的是為了確定製程設備操作一段時間後，既有的防制措施或設備去除能力仍然有效，可以符合排放標準之要求，因此展延需進行現場勘查，並檢具一年內的檢測報告，或其他證明文件，確認無誤才可辦理展延。也因此歷次專家學者提出的工廠缺失、改善報告、實際改善結果、稽查處分紀錄等，都應做為再次審查操作許可證的依據。也就是說，核發操作許可證是工廠源頭管理最重要的一環，核發操作許可證就代表主管機關同意工廠依許可證核可的內容或規定進行運作。

一般來說，許可審核是由環保單位進行，但明揚位在經濟部管轄的科技園區，則由經濟部科技園區管理中心核發。

2021年7月，經濟部科技園區管理中心核發明揚一廠展延的操作許可證，若之前2017年進廠輔導的專家學者提供的建議都有確實改善，核發後的隔年，專家學者再進場輔導時，就不應該存在嚴重的粉塵逸散及作業環境VOCs超過法規容許暴露濃度的問題。很顯然，這張操作許可證核發的過程，並未將專家學者提出的工廠缺失納入審查依據，甚至令人懷疑，經濟部是否有到現場進行許可查核之實質審查或監督，確認廢氣收集及汙染防制設備沒有問題？還是淪為流於形式蓋章發證的主管機關？

管制失靈2：環保、勞檢稽查失能

操作許可證核發後的下一步，是管制機關要針對許可內容進行查核追蹤、管制稽查。環保單位要稽查有沒有按照操作許可證操作？有沒有汙染到廠外影響周遭環境及居民？勞檢單位要稽查作業環境的粉塵及有害物質，有沒有超過勞工容許暴露的濃度？以及是否有發生爆炸、火災的風險？消防安檢要確認公共危險物品存放的位置及數量有沒有問題等等。其中，明揚的勞檢權授權給經濟部科技園區管理中心執行，其餘的環保及消防安檢則由地方環保局及消防單位執行。

最讓人困惑的是，為什麼專家學者肉眼可見明揚作業場所粉塵飛散嚴重，儀器也可以檢測到VOCs數據超標，但負責勞檢的經濟部科技園區管理中心，卻沒有相關的開罰紀錄？是因為疏忽沒有檢查這部分，還是每次勞檢時，粉塵與VOCs都剛好符合標準？同樣的，環保單位5年內稽查明揚33次，雖有針對明揚VOCs排放量超過總量管制開罰，但也沒有未依許可證操作告發處分的紀錄。「檢舉沒有用」是社會大眾長期對公權力不信任的原因之一，究竟是關說文化或通風報信導致，或是稽查制度不完善、人力不足等困難，都應趁此機會全盤檢討。

管制失靈3：經濟部邀請專家學者進廠輔導流於形式

經濟部在工廠管理制度中，主要是扮演企業輔導的腳色，除了輔導企業創新轉型、提升競爭力外，同時也要輔導企業解決工安及汙染問題。相較於稽查單位像貓捉老鼠一樣的抓違規，經濟部的輔導制度才是讓企業從源頭改善的管理工作，也是安全管理的最後一道防線。針對高風險工廠，及稽查單位怎麼罰都不改的企業，經濟部須負起輔導管理的責任，邀請專家學者進廠輔導，提供改善建議，再進行列管複查，確保工廠有確實改善。

很遺憾的是，經濟部的輔導機制只做半套，好不容易請專家學者輔導並列出改善項目，後續的追蹤管考機制卻不確實，從2023年明揚複查結果正常的照片中，可見滿地的原料與粉塵累積，顯然並沒有依照專家學者建議進行「整體改善」，但卻通過了經濟部的複查。經濟部的敷衍放水，讓專家學者輔導企業改善的制度，變成流於形式「玩假的」，也因此錯失最後一次挽救明揚大火的機會。

經濟部須深切檢討，讓專業回歸專業

明揚大火凸顯工廠管理制度的每個環節都是漏洞，但經濟部對此的回應竟只有「勞檢確實有些落差，未來將加強聯合稽查」，完全看不出有要深切檢討改革的決心。

據了解，還有許多類似明揚的高風險工廠，沒有做好汙染防制設備，也沒有受到應有的督導及管理，呼籲經濟部要亡羊補牢，確實檢討幾十年來工廠管理的沉痾陋習，並將部會輔導跟管制的權責劃分清楚，經濟部落實輔導管理的複查制度，讓輔導制度「玩真的」，把管制單位核發許可證的權責歸還環保機關、勞動檢查權回歸勞動部，讓專業回歸專業，並杜絕關說文化，跨步改革，才有可能終結明揚悲劇。

本文同步刊載於《報導者》。

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